MUNGKINKAH SEBAGIAN HUTAN INDONESIA DIKELOLA SWASTA?

Oleh: Prof. Dr. Ir. John E. H. J. FoEh, IPU

Anggota Presidium Dewan Kehutanan Nasional 2016-2021. Ketua Komisi Pengembangan Bisnis dan Industri Kehutanan

PENDAHULUAN

Pertanyaan di judul tulisan ini membutuhkan sebuah jawaban yang berani tetapi  dengan argumentasi yang dapat dipertanggung-jawabkan secara akademik maupun  hukum.  Mengapa demikian?  Dalam Pasal 1a UU No. 41 Tahun 1999 tentang  Kehutanan jelas dikatakan bahwa; “Hutan adalah suatu kesatuan ekosistem  berupa hamparan lahan berisi sumber daya alam hayati yang didominasi  pepohonan dalam persekutuan alam lingkungannya, yang satu dengan lainnya  tidak dapat dipisahkan”.  Hutan dimaksud berada di dalam kawasan hutan yang  dalam pasal 1b UU yang sama dikatakan bahwa: “Kawasan hutan adalah wilayah  tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh Pemerintah untuk dipertahankan  keberadaannya sebagai hutan tetap”.  Selanjutnya dalam pasal 4 secara tegas  dikatakan bahwa semua hutan dalam NKRI dikuasai oleh negara dan digunakan  untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Sekalipun di Indonesia juga dikenal  adanya Hutan Adat, Hutan Kemasyarakatan, Taman Hutan Rakyat dan lain  sebagainya, namun yang berada dalam kawasan hutan negara tetaplah pengaturan  dan pengelolaannya berada di bawah kewenangan pemerintah. Ini berarti bahwa  tanggung jawab terhadap kerusakan dan rehabilitasi hutan juga berada –terutama pada pemerintah.

Berdasarkan laporan Kementerian LHK akhir 2018 (Laporan Ditjen PDASHL 31 Desember 2018, tentang keberhasilan rehabilitasi hutan dan lahan) luas lahan kritis dalam  kawasan hutan telah mencapai 30,1 juta Ha di tahun 2009 dan dilaporkan terus  menurun sampai saat ini -walaupun sejalan dengan itu- illegal logging, kebakaran  hutan dan lahan juga terus terjadi dari tahun ke tahun.  Apakah mungkin jika ada  pembagian tanggung jawab dengan pihak swasta untuk juga sebagai pengelola  hutan seperti layaknya private forest di Eropa maupun Amerika Serikat?  Luas hutan  negara-negara itu juga besar dengan jumlah penduduk yang juga cukup besar.   Jumlah penduduk yang besar pada hakekatnya merupakan potensi permasalahan  yang besar.

GAMBARAN PRIVATE FOREST DI EROPA 

Sekedar dibandingkan dengan pengelolaan hutan di Eropa, pengelola hutan swasta  memiliki hak dan peranan penting dalam mengelola hutan lestari, serta menjaga  produktivitas hutan mereka agar dapat memenuhi permintaan kayu dan produk kayu  (wood and wood-based products) yang terus meningkat terutama yang berkaitan  dengan peranan mereka sebagai produsen bioenergi.  Hasil penelitian FAO (Komisi Ekonomi Eropa dan FAO, 2007)  berbagai lembaga pemerintah lainnya terkait kehutanan menegaskan tentang  penting swasta yang besar dalam sub sektor kehutanan di seluruh Eropa.

Survey yang dilakukan pada 38 negara Eropa memperlihatkan adanya hak swasta /  pribadi terhadap kawasan kawasan hutan.  Negara-negara dimaksud antara lain:  Austria, Belgia, Bulgaria, Siprus, Republik Ceko, Finlandia, Perancis, Jerman,  Hongaria, Islandia, Irlandia, Latvia, Lituania, Belanda, Norwegia, Polandia, Rumania,  Serbia, Slovakia, Slovenia, Swedia, Swiss, dan Inggris Raya.  Kurangnya respon dari  beberapa negara, khususnya di Eropa Selatan dan negara-negara Balkan, karena  mereka berada dalam keadaan ekonomi transisi akibat konflik politik sehingga  ketersediaan data dan akurasinya juga dapat dipertanyakan.

Negara-negara Eropa luas hutan swasta sampai 75 % dari luas hutan yang dimiliki meliputi Austria, Perancis, Norwegia dan Slovenia.  Sementara Bulgaria, Cheko,  Polandia dan Rumania 75 % hutannya justru dikuasai negara.  Selanjutnya negara  Eropa lain seperti Jerman, Belanda, Belgia dan beberapa negara Eropa Timur dan  Tengah, kepemilikan hutannya relatif berimbang antara pemerintah dan swasta.  Lebih dari 80 % kawasan hutan swasta / pribadi dikuasai oleh individu / rumah  tangga.  Sebaliknya di beberapa negara lain menunjukkan hutan lebih dominan  dikuasai oleh negara.  Ada juga di beberapa tempat, kawasan hutan dikuasai oleh  pemerintah kota atau provinsi maupun kelompok komunal yaitu sekitar 13 %. Rata rata luas kepemilikan hutan oelh swasta sangat bervariasi sebagaimana  dicantumkan dalam Gambar 1. Namun demikian perbandingan kepemilikan pribadi  atas hutan sangat bervariasi dari negara yang satu ke negara yang lain.
Gambar 1. Rata-rata kelas luas hutan presentase dari jumlah luas total kepemilikan swasta.

Struktur kepemilikan keseluruhan seimbang, tetapi perbedaan besar di antara  negara-negara Hasil yang dilaporkan menunjukkan keseimbangan keseluruhan  antara kepemilikan publik dan swasta: 49,6 persen hutan dan lahan berhutan  lainnya adalah milik pribadi, dan 50,1 persen milik publik. Kepemilikan lain, yang diklasifikasikan sebagai bukan publik atau swasta, berjumlah kurang dari 0,4 persen.  Ini termasuk, misalnya, hutan Jerman yang diambil alih dalam kaitan dengan land  reform di bekas Republik Demokratik Jerman dan sekarang sudah diprivatisasi. Pada dasarnya, struktur kepemilikan sangat bervariasi antar negara.

Di Austria, Prancis, Norwegia dan Slovenia, hutan milik pribadi mencakup lebih dari  tiga perempat dari total luas kawasan hutannya, sedangkan di Bulgaria, Republik  Ceko, Rumania dan Polandia, hanya seperempat dari wilayah hutan mereka.  Lebih dari 80 persen hutan pribadi di Eropa dikuasai oleh individu atau keluarga, diikuti  oleh lembaga swasta dan industri kehutanan.  Di samping itu juga terdapat kawasan  hutan publik yang dikuasai oleh negara yang mana 13 persen dari hutan publik  dimiliki oleh kota, kotapraja (komune) atau kotamadya dan hanya 1 persen oleh  pemerintah provinsi.  Namun demikian, dengan struktur kepemilikan yang sangat  bervariasi antar negara, menyebabkan sulit untuk menarik kesimpulan umum. Di  Finlandia, misalnya, lebih dari dua pertiga hutan dimiliki oleh pribadi (56 persen oleh  keluarga, 12 persen oleh industri kehutanan dan lembaga swasta), 30 persen oleh  negara. Sebaliknya di Prancis, lebih banyak kawasan hutan publik berada di bawah  kepemilikan komunal dari pada milik negara. Variasi lebih lanjut adalah bahwa di  beberapa negara hutan dikuasai swasta sebagian besar dimiliki oleh perusahaan  besar, sedangkan di negara lain, oleh individu.

PENGUASAAN HUTAN OLEH NEGARA 

Hal yang mungkin sering mengemuka dalam berbagai diskusi ataupun seminar  adalah menyangkut state / public forest versus private forest.   Di Indonesia jelas  mengikuti atau mengadopsi penguasaan hutan oleh negara.  Di dalam UUD maupun  UU yang berlaku secara tegas bahwa segala sumber yang menguasai hajat hidup  orang banyak dikuasai oleh negara dan dipergunakan seluas-luasnya untuk  kemakmuran rakyat.  Namun jika melihat pengelolaan hutan di Amerika Utara  maupun Eropa, maka swasta pun berperan penting dalam mensejahterakan  rakyatnya serta ikut serta dalam menjaga kelestarian hutan baik secara ekologis  maupun ekonomis.  Mungkin perlu ada pemikiran baru untuk memberikan  kesempatan pengelolaan –secara selektif- kepada pihak swasta (individu /  perusahaan) untuk “menguasai” sebagian kawasan hutan yang juga dikelola untuk  sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.  Tentu harus tegas diatur dalam peraturan  perundang-undangan.  Pemikiran ini didasarkan pada beberapa hal berikut mulai dari  zaman penjajahan sampai kepada abad 21 ini sehubungan dengan hak pengelolaan  hutan dan administrasi kehutanan.

  • Mulai dari zaman kerajaan di nusantara ini, sebelum dikenal tata batas hutan oleh negara di kemudian hari; hutan praktis dikuasai oleh kerajaan dan bahkan oleh masyarakat adat (komunal). Bahkan masyarakat terasing di dalam hutan  sekalipun menganggap hutan sebagai milik leluhur mereka yang harus dijaga  dan dikeramatkan. Status hutan di sini lebih menjurus kepada common property yang di kemudian hari karena pertumbuhan penduduk yang pesat hutan  sebagaimana laut, sungai, danau, dsb sebagai milik siapa yang masuk dan  menguasai duluan karena sifatnya yang open access. Rakyat yang tidak memiliki  tanah garapan, kemudian masuk ke hutan untuk hidup turun temurun di sana.
  • Masuknya kaum penjajah didahului oleh para penguasa bisnis yang dimulai dengan perdagangan rempah-rempah dan kemudian VOC dari Belanda menduduki bumi pertiwi untuk menggarap perkebunan-perkebunan swasta  termasuk hutan jati di Jawa.  Banyak kawasan perkebunan yang justru dikuasai  oleh para tuan-tuan tanah dari Belanda.  Perkembangan selanjutnya kemudian  kerajaan Belanda ikut menikmati hasil VOC dan kemudian secara resmi  menjajah Indonesia. Wilayah jajahan yang meluas itu pada gilirannya  menemukan begitu banyak keragaman hayati dan ciri ekologis hutan yang harus  dipertahankan baik flora maupun faunanya.  Lahirlah aturan-aturan mengenai  penataan hutan lindung, hutan suaka alam dan sebagainya sesuai ketentuan  waktu itu yang diawasi negara atau dikuasai negara.
  • Perjuangan kemerdekaan yang membuahkan hasil berdirinya NKRI saat ini  tentunya tidak serta merta memiliki perangkat pengelolaan yang baik untuk  mengatur dan mengelola hutannya sesuai azas maximum and sustained yield  principle yang telah jauh sebelumnya diterapkan di Eropa pada umumnya.  Perjuangan kemerdekaan yang membuahkan hasil inilah kemudian membentuk  prinsip segala sesuatu mengutamakan negara sehingga hal itu kemudian  disepakati sampai kini dengan penguasaan hutan dan kawasannya oleh negara  sampai dimulainya UUPP No 5 tentang Kehutanan tahun 1967. Sampai saat ini  setelah 75 tahun merdeka prinsip ini tetap dipegang teguh bahkan sampai  menimbulkan ego sektoral yang cukup menghambat berbagai proses  pembangunan.
  • Berbagai modifikasi model pengelolaan hutan di Indonesia telah dilaksanakan antara lain yang terakhir adalah pembentukan KPHP dan Perhutanan Sosial. KPH berjalan lamban karena di satu sisi harus menjadi tapak pengelolaan hutan  sekaligus di sisi lain berpikir sebagai manajer bisnis yang produktif dan komersial  serta menjamin kesejahteraan masyarakat di sekitarnya. Kendala utama karena  para tenaga teknis kehutanan justru berada di pusat dengan tugas utama  administratif. Sementara perhutanan sosial sudah lebih maju sampai dengan  aspek legalitasnya namun “hak” pengelolaan ditentukan oleh negara dan bukan  oleh masyarakat yang terlibat atau dilibatkan dalam PS dimaksud.
  • Fakta menunjukkan bahwa dengan hak penguasaan hutan oleh negara selama 75 tahun, data menunjukkan bahwa sekitar 30 jutaan Ha hutan terdegradasi menjadi kawasan hutan tanpa ditumbuhi pohon-pohonan tapi semak belukar dan  padang rumput saja. Ini suatu kenyataan yang tidak bisa dipungkiri sehingga  perlu ada pemikiran baru untuk menanggulangi kerusakan dan menjaga hutan  yang tersisa.

POWER SHARING OF FOREST MANAGEMENT?

Istilah ini mungkin sedikit “mengganggu” jika tidak dikaji secara hati-hati.  Kalau  digunakan istilah pelepasan hak akan mengundang berbagai kritik yang percaya  bahwa degradasi hutan akan semakin bertambah kalau terlalu banyak yang ikut  mengurusinya.  Atau istilah “pinjam pakai” yang sudah dipraktekkan.  Contoh  penambangan dalam kawasan hutan dan lain sebagainya. Tata batas hutan yang  juga belum tuntas sampai saat ini yang diperparah dengan penggunaan berbagai  peta yang saling tumpang tindih semakin membuat “kesepakatan” yang “tidak dapat  disepakati” terhadap berbagai ketentuan sektoral.

Berhadapan dengan kondisi seperti ini maka diperlukan suatu jalan keluar  pembagian hak menguasai pengurusan atau pengelolaan hutan.  Ini tidak berarti  tidak lagi mempercayai pemerintah sebagai penguasa hutan selama ini tapi  modifikasi model manajemen mungkin perlu segera dilakukan.  Fakta bahwa ada  tumpang tindih penguasaan kawasan hutan, ada pemukiman, ada lahan kritis, ada  lahan kelapa sawit sekitar 4 juta Ha, ada penggunaan lain, ada tuntutan kawasan  hutan adat dan lain sebagainya yang tidak dapat diselesaikan dengan cepat.   Maka  terhadap 30 jutaan kawasan hutan yang terdegradasi itu seyogianya diserahkan  kepada pihak swasta (individu ataupun perusahaan maupun masyarakat adat  ataupun perhutanan sosial, bahkan kepada “bank tanah”) untuk mengelolanya. Ini  mungkin sebuah “rasionalisasi” pengelolaan kawasan hutan yang mungkin “tidak  enak didengar” namun harus diterima sebagai salah satu alternatif.  Pola agroforestry dan kombinasinya adalah hal tepat untuk dilaksanakan. Dari pada “membiarkan”  kondisi kawasan hutan tergradasi itu semakin parah dengan berbagai aktifitas di  dalamnya. Persoalan tata batas kemudian dapat dibebankan kepada individu /  swasta yang diberi kewenangan selektif untuk itu dengan supervisi yang ketat dari  Kementerian LHK. Diharapkan bahwa ke depan pengelolaan kawasan hutan akan  lebih terjamin dari sisi ekologis maupun ekonomis serta tujuan mensejahterakan  masyarakat dapat dicapai.

Untuk menuju ke konsep pembagian pengelolaan kawasan hutan ini –terutama yang  sudah dinyatakan terdegradasi- dapat dimulai dengan merumuskan ulang tentang  konsep property right nya.  Kawasan hutan dengan hutannya sebaiknya dilihat dari  sisi common property, state property maupun private property.  Sumberdaya alam  berupa hutan, laut, sungai, danau, bahan tambang, udara adalah common property yang harus digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.  Kawasan hutan  yang spesifik seperti Taman Nasional, Hutan Suaka Alam, Hutan Lindung, dan sebagainya harus  menjadi state/public forest.   Kawasan hutan tertentu yang sedianya adalah kawasan  hutan produksi yang telah “gagal” dikelola maupun APL sedapat mungkin diberikan  hak pengelolaan / pengurusan kepada individu / swasta.   Untuk itu luasan areal yang  diberikan pun harus mempertimbangkan kemampuan riil dari individu / perusahaan  swasta yang berkeinginan.  Perjanjian hukum dan pengawasan yang tegas perlu  dibuat untuk itu.

PENUTUP

Konsep pemberian hak mengelola kawasan hutan ke dalam bentuk private forest perlu mendapat perhatian untuk dikaji lebih lanjut.  Dengan memanfaatkan kawasan  hutan yang sudah terdegradasi ataupun yang telah terjadi tumpang tindih  penggunaan perlu dilakukan agar kondisinya tidak semakin parah dan dapat  memberikan hasil dengan pola agroforestry yang sesuai dengan kondisi tapak.  Dalam kaitan dengan itu sekaligus dengan masalah perhutanan sosial maka perlu  pula dilakukan langkah-langkah pengwilayahan komoditas yang sekali lagi  tergantung pada land suitability nya.  Diharapkan dengan cara demikian maka jenis  tumbuhan / pohon lokal endemic dapat dipertahankan dan setiap tapat baik itu  KPHP maupun PS dapat mengembangkan produk unggulannya.  Kepada individu  pemberian hal sebaiknya bervariasi antara 1 – 2 Ha saja pada tahap awal.  Jika  berhasil bisa memperoleh perimbangan lain.  Demikian juga untuk perusahaan, perlu  dikaji luasan efektif sesuai komoditi yang akan dikembangkan.  Dengan adanya  property right bagi individu maupun perusahaan swasta maka upaya perlindungan  hutan akan lebih efektif dilakukan oleh mereka.  Hal itu cukup beralasan karena  lokasi itu telah menjadi tempat bergantung hidup dan kehidupannya.