HARMONISASI RUANG DALAM KAWASAN HUTAN
Oleh: Ir. Pramono Dwi Susetyo
(Pernah bekerja di Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan)
Salah satu kelemahan pemerintah selama ini adalah tidak adanya sosialisasi dan transparansi pemanfaatan dan penggunaan kawasan hutan kepada masyarakat luas.
Belum habis keheranan kita tentang rencana besar (gigantis) pemerintah Prabowo-Gibran untuk mereboisasi hutan rusak seluas 12,7 juta hektare untuk mengurangi emisi karbon di Indonesia, Senin (11/11/2024), kita dikejutkan lagi oleh pernyataan Menteri Kehutanan Raja Juli Antoni di Komplek Istana Kepresidenan Jakarta, Senin (30/12/2024) yang menyebut bahwa ada 20 juta hektare (ha) kawasan hutan yang dicadangkan untuk program pangan, energi dan air. Jelas saja rencana besar untuk memanfaatkan/menggunakan kawasan hutan 20 juta hektare tersebut dikritik oleh kalangan pemerhati kehutanan dan lingkungan khususnya lembaga swadaya masyarakat (LSM/NGO). Sebut saja Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (WALHI) menilai rencana pemerintah membuka 20 juta hektare hutan untuk kebutuhan ketahanan pangan, energi, dan air akan membawa kerugian besar bagi lingkungan dan kehidupan masyarakat, terutama mereka yang tinggal di sekitar kawasan hutan. Rencana ini tidak lebih dari upaya legalisasi deforestasi yang akan berdampak luas pada keseimbangan ekosistem.
Penggundulan hutan dalam skala besar akan melepaskan emisi karbon yang masif, mempercepat perubahan iklim, dan meningkatkan risiko gagal panen serta penyakit zoonosis, sebut Manajer Kampanye Hutan dan Kebun Walhi, Uli Arta Siagian, dalam keterangannya, Kamis, (02/01/2025). Lalu terakhir sinyalemen Presiden Prabowo yang merencanakan akan memperluas kebun sawit di Indonesia, yang sudah barang tentu menggunakan kawasan hutan yang ada sekarang. Benahkah rencana pemerintah ini akan menggunduli kawasan hutan yang masih mempunyai tutupan hutan seluas itu?. Bukankah rencana-rencana besar ini yang melibatkan kawasan hutan sebenarnya bertujuan baik yang muaranya ingin mensejahterakan masyarakat Indonesia, sebagaimana amanat UUD 45 pasal 33 ayat (3) yang menyebut bahwa bumi, dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat?
Kawasan hutan yang sangat luas yang dimiliki oleh pemerintah Indonesia dan menguasai 2/3 dari daratan Indonesia sejak pemerintahan orde baru tahun 1970, telah dibagi-bagi untuk berbagai kepentingan, ekonomi, sosial dan lingkungan (konservasi) sejak diterbitkan Undang-Undang (UU) no. 5/1967 tentang ketentuan-ketentuan pokok kehutanan yang kemudian diubah menjadi UU no. 41/1999 di era reformasi, yang sudah barang tentu kepentingan-kepentingan tersebut telah menempati kawasan hutan sepanjang izinnya masih berlaku secara hukum (sah dan legal). Oleh karena itu, rencana pemerintah baru yang akan menggunakan kawasan hutan dengan luas total 32,7 juta hektare tersebut harus jelas lokasinya dan dipetakan dengan baik sehingga tidak akan mengganggu (bersinggungan/berimpitan/overlapping) dengan kepentingan-kepentingan terdahulu yang sudah ada sebelumnya. Pemetaan (mapping) kawasan hutan yang terbaru diperlukan untuk memudahkan dan menyatukan data yang sahih (valid), sehingga memudahkan untuk membuat rencana pelaksanaannya untuk lima tahun ke depan (2025-2029).
Untuk menjawab kedua pertanyaan tersebut di atas, berikut di bawah ini saya mencoba merekonstruksi kembali kawasan hutan yang telah dibebani oleh kepentingan-kepentingan tersebut di atas dan peluang kawasan hutan baru yang akan dibebani rencana besar pemerintah tersebut berdasarkan pemanfaatan ruang (spasial) dari kawasan hutan yang ada.
Terminologi Pemanfaatan, Penggunaan dan Pelaksanaannya
Gambar besar tata ruang kawasan hutan berdasarkan kepentingannya diatur dalam UU no. 41/1999 dan dibedakan menjadi 3 (tiga) kawasan berdasarkan fungsinya. Kawasan hutan yang diperuntukkan untuk kepentingan lingkungan disebut dengan hutan konservasi dan hutan lindung. Sementara kawasan hutan yang diperuntukkan untuk kepentingan ekonomi dan sosial lebih banyak diarahkan ke kawasan hutan produksi. Dalam UU no.7/2006 tentang tata ruang yang mengatur kawasan daratan seluruh wilayah Indonesia (termasuk kawasan hutan dan non hutan), lebih dipertegas lagi bahwa daratan Indonesia dibagi menjadi 2 (dua) kawasan yakni kawasan lindung yang terkait dengan fungsi perlindungan lingkungan termasuk dalam wilayah ini adalah hutan konservasi dan hutan lindung. Sementara kawasan lainnya adalah kawasan budidaya yakni kawasan pertanian, perkebunan dan termasuk di dalamnya adalah kawasan hutan produksi. Pengelolaan hutan dibagi menjadi pemanfaatan dan penggunaan kawasan hutan. Pemanfaatan kawasan hutan merujuk pada pemanfaatan areal negara itu dalam ruang lingkup kehutanan. Sementara, penggunaan hutan merujuk pada pemakaian di luar kehutanan, seperti pertambangan, perkebunan, atau permukiman. UU no. 41/1999 tentang kehutanan, secara tekstual telah mengatur tentang itu. Pasal 21 UU Kehutanan menyebutkan bahwa pengelolaan hutan meliputi pemanfaatan hutan dan penggunaan kawasan hutan. Pasal 38 ayat 1 dan 3 menyatakan penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan hanya bisa dilakukan di dalam hutan produksi dan hutan lindung.
Menariknya adalah sebagai aset negara yang dikonversi menjadi nilai ekonomi, kawasan hutan produksi yang aslinya adalah dari hutan alam primer telah lama dieksploitasi oleh negara untuk pemasukan devisa negara sebagai penggerak roda pembangunan selama lebih dari tiga dekade di era orde baru sejak tahun 1970. Secara regulasi baik UU maupun peraturan pemerintah (PP) memang diizinkan/diperbolehkan untuk mengeksploitasi hasil hutan kayunya dari hutan alam dengan fungsi hutan produksi dengan syarat-syarat tertentu dalam bentuk izin pemanfaatan hasil hutan kayu dan pemungutan hasil hutan kayu dari hutan alam. Maka di era orde baru muncul dan terbit izin hak pengelolaan hutan (HPH) yang jumlahnya menjamur di musim hujan. Hingga akhir tahun 2000, tercatat jumlah HPH mencapai sekitar 600 unit usaha dan mengusahakan areal hutan produksi lebih dari 64 juta hektare. Kemudian dengan terbitnya UU no. 41/1999, pemanfaatan hutan diperluas menjadi pemanfaatan kawasan, pemanfaatan jasa lingkungan, pemanfaatan hasil hutan kayu dan bukan kayu, serta pemungutan hasil hutan kayu dan bukan kayu.
Namun, pemanfaatan hutan yang membutuhkan kawasan hutan (khususnya hutan produksi) yang cukup luas adalah izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu dari hutan alam (IUPHHK-HA/HPH) dan izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu-HT (IUPHHK-HT/HTI). Dalam data di buku “The State of Indonesia’s Forest (SOFO) 2020” yang terbit Desember 2020 oleh KLHK, disebutkan bahwa dari luas hutan produksi yang ada 68,80 juta hektare yang telah dibebani hak (dengan perizinan) seluas 34,18 juta hektare (izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu hutan alam (IUPHHK-HA) 18,75 juta hektare dengan 257 unit korporasi, izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu hutan tanaman (IUPHHK_HT) 11,19 juta hektare dengan 292 unit korporasi dan IUPHHK-RE (restorasi ekosistem) seluas 0,62 juta hektare). Sisanya hutan produksi seluas 34,62 juta hektare belum dibebani hak (belum ada perizinan).
Di samping kawasan hutan produksi dibebani untuk kegiatan pemanfaatan hutan, juga dibebani kegiatan penggunaan hutan (termasuk hutan lindung) untuk kegiatan pembangunan yang non kehutanan. Selain pembangunan jalan, kegiatan pembangunan di luar kehutanan adalah kegiatan untuk tujuan strategis yang tidak dapat dielakkan, antara lain kegiatan pertambangan, pembangunan jaringan listrik, telepon, dan instalasi air, kepentingan religi, serta kepentingan pertahanan keamanan. Mekanisme yang ditempuh adalah melalui izin pinjam pakai kawasan hutan (IPPKH) yang diterbitkan oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK/Kementerian Kehutanan). Selain itu dalam penggunaan kawasan hutan produksi terdapat satu mekanisme lagi yang menyebabkan status kawasan hutan dapat berubah menjadi kawasan non hutan/hak guna usaha (HGU) melalui alih fungsi hutan/pelepasan kawasan hutan menjadi HGU. Kawasan hutan yang dapat dilepaskan statusnya adalah kawasan hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK).
Mengutip data Direktorat Jenderal Planologi Kehutanan dan Tata Lingkungan (PKTL) KLHK periode tahun 1984-2020 yang dirilis akun Instagram resminya dan dilansir Kompas.com, Minggu (31/1/2021), baik IPPKH maupun pelepasan hutan terus mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Era Presiden Soeharto sepanjang 1984 sampai 1998, jumlah IPPKH yang dikeluarkan pemerintah Orde Baru, yakni seluas 66.251 hektare. Rinciannya 53.010 hektare untuk peruntukan tambang dan non-tambang seluas 13.241 hektare. Kemudian pada 1998-1999 atau era Presiden BJ Habibie, jumlah IPPKH yang diterbitkan, yakni seluas 22.126 hektare dengan rincian 21.196 hektare untuk kebutuhan tambang dan 930 hektare untuk non-tambang. Era Presiden Abdurrahman Wahid, jumlah IPPKH yang dikeluarkan pemerintah, yakni seluas 33.539 hektare yang meliputi 32.110 hektare sebagai peruntukan tambang 1.429 hektare sebagai area non-tambang. Saat Presiden Megawati Soekarnoputri, luasan IPPKH menurun, yakni seluas 13.701 hektare dengan rincian 1.473 hektare sebagai area tambang dan 12.228 hektare sebagai area non-tambang. Terakhir era Presiden Joko Widodo, jumlah IPPKH yang diterbitkan pemerintah, yakni seluas 131.516 hektare dengan rincian 117.106 hektare untuk area tambang dan 14.410 hektare untuk kawasan non-tambang.
Sedangkan luas pelepasan kawasan hutan menurut Kepala Biro Humas Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), selama 1984-2020 terdapat pelepasan kawasan hutan seluas 7,3 juta hektare. Perinciannya periode 1985-1989 seluas 849.678 ha, periode 1990-1994 seluas 1.542.219 ha, tahun 1995-1997 seluas 1.086.156 ha, periode 1998-1999 seluas 678.373 ha, tahun 2000-2001) 163.566 ha, tahun 2002-2004 tak ada, tahun 2005-2009 seluas 589.273 ha, dan periode 2010-2014 seluas 1.623.062 ha.
Kebutuhan Ruang Kawasan Hutan Era Prabowo-Gibran
Terdapat tiga hajat besar dalam pemanfaatan dan penggunaan kawasan hutan di era pemerintahan Prabowo-Gibran (2024-2029) yang sama-sama membutuhkan lahan kawasan hutan yakni 12,7 juta ha kawasan hutan tidak produktif/kritis, rusak dan terlantar untuk direhabilitasi dan direboisasi, 20 juta ha untuk kebutuhan ketahanan pangan, energi dan air, serta beberapa ratus ribu/juta ha untuk perluasan perkebunan sawit. Lalu kawasan hutan di mana saja yang direkomendasi dan layak untuk kegiatan itu dengan tidak mengganggu pemanfaatan dan penggunaan serta kepentingan lain yang sudah terlanjur ada di dalam kawasan hutan kita ?. Jawabannya adalah perlu dibuka peta dengan basis data yang sama agar tidak terjadi tumpang tindih (overlapping) kepentingan satu dengan yang lain.
Data pemanfaatan hutan dan penggunaan hutan yang dianggap paling baru (mutakhir) dan sahih (valid) adalah data yang termuat dalam buku “The State of Indonesia’s Forest (SOFO) 2020” yang terbit Desember 2020 oleh KLHK. Luas kawasan hutan di Indonesia yang menggunakan bentang darat 120,3 juta ha yang terdiri dari hutan konservasi (HK) 21,9 juta ha, hutan lindung (HL) 29,2 juta ha, dan hutan produksi (HP) 68,8 juta ha. Sementara hutan produksi sendiri dibedakan menjadi hutan produksi terbatas (HPT) 26,8 juta ha, hutan produksi biasa (HPB) 29,2 juta ha, dan hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK) 12,8 juta ha.
Secara hukum (de jure) luas hutan Indonesia memang 120,5 juta ha, namun secara faktual (de facto) di lapangan yang masih mempunyai tutupan hutan (forested) (hutan primer, hutan sekunder termasuk IUPHHK-HA dan IUPHHK-HT) hanya seluas 86,9 juta ha. Sisanya seluas 33,4 juta ha merupakan lahan-lahan terbuka, semak belukar dan tanah terlantar (non forested). Sebaran luas kawasan hutan yang non forested adalah HK 4,5 juta ha, HL 5,6 juta ha dan HP 23,3 juta ha (HPT 5,4 juta ha, HPB 11,4 juta ha dan HPK 6,5 juta ha.
Dengan melihat kondisi eksisting tata ruang kawasan hutan yang ada seperti di atas baik yang masih mempunyai tutupan hutan maupun tidak berdasarkan kawasan fungsi hutan tersebut, maka tiga rencana besar Kementerian Kehutanan sudah harus dapat dilakukan harmonisasi kegiatan dan dipetakan (mapping) dalam gambar besar tata ruang kawasan tersebut.
Pertama, ruang 12,7 juta ha kegiatan rehabilitasi dan reboisasi. Lahan kawasan hutan yang dibutuhkan untuk kegiatan ini adalah lahan hutan yang tidak mempunyai tutupan hutan (non forested) yang luasnya mencapai 33,4 juta ha. Sudah saatnya sekarang kegiatan rehabilitasi ataupun reboisasi yang 12,7 juta harus dialokasi pada sasaran yang lebih jelas dan tegas. Meskipun mempunyai tingkat kesulitan pelaksanaan yang sulit dibandingkan dengan rehabilitasi/reboisasi di kawasan hutan produksi, namun kali ini sasaran lokasinya harus diarahkan pada kawasan lindung yang dampak jelas karena hasilnya akan mempengaruhi keseimbangan tata air dalam ekosistem daerah sungai (DAS). Kawasan lindung dalam kawasan hutan adalah hutan konservasi dan hutan lindung khususnya didaerah hulu DAS dan daerah tangkapan air (cathment area) DAS. Dari data tata ruang kawasan hutan di atas, kawasan lindung yang non forested totalnya mencapai 10,1 juta ha (HK 4,5 juta ha dan HL 5,6 juta ha). Sisa lahan hutan non forested dari non kawasan lindung seluas 2,6 juta ha dapat diarahkan pada kawasan hutan produksi terbatas (HPT) atau hutan produksi biasa (HPB) non forested yang luasnya mencapai 5,4 juta ha. Disarankan agar rehabilitasi/reboisasi di kawasan hutan produksi terbatas (HPT) maupun produksi biasa (PB) dapat dilakukan pada daerah gunung/bukit yang menjadi batas-batas area genangan waduk/bendungan besar yang telah dibangun diera Presiden Jokowi sebanyak lebih dari 61 waduk/bendungan untuk mengurangi laju sedimentasi yang masuk ke dalam area genangan dan mempertahankan masa pakai bendungan/waduk.
Kedua, ruang 20 juta ha untuk kegiatan ketahanan pangan energi dan air. Lahan hutan yang layak untuk kegiatan ekstensifikasi adalah kawasan hutan produksi yang luasnya mencapai 68,3 juta ha dari luas total hutan Indonesia 120,5 juta ha. Dari luas 68,3 juta ha kawasan hutan produksi, yang mempunyai tutupan hutan (forested) hanya 45,5 juta ha. Sedangkan sisanya seluas 23,3 juta ha sudah tidak mempunyai tutupan hutan (non forested) berupa lahan-lahan terbuka, semak belukar dan tanah terlantar dengan sebaran hutan produksi terbatas (HPT) 5,4 juta ha, hutan produksi biasa (HPB) seluas 11,4 juta ha dan hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK) 6,5 juta ha. Dari cadangan kawasan hutan produksi yang tidak mempunyai tutupan hutan seluas 23,3 juta ha ini (tanpa mengganggu hutan produksi yang masih mempunyai tutupan hutan dan hutan lindung), food estate maupun ekstensifikasi lainnya seperti pencetakan sawah baru dan program lainnya dapat memanfaatkan kawasan hutan ini lebih dari cukup tanpa mengganggu lingkungan dan fungsi ekologis kawasan hutan.
Ketiga, perluasan lahan sawit. Kebun sawit yang luasnya 16,3 juta ha yang ada di Indonesia dan sebagian besar lahannya berasal dari kawasan hutan bukan jadi masalah karena regulasi kehutanan memperbolehkan untuk itu. Regulasi kehutanan mengizinkan kawasan hutan dialihfungsikan untuk perkebunan (termasuk sawit) melalui proses pelepasan kawasan hutan dan diubah menjadi hak guna usaha (HGU).
Kawasan hutan yang dimaksud adalah hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK). Eksisting dari hutan produksi 68,3 juta hektar, 12,8 juta ha diantaranya adalah HPK. Sementara HPK yang ada dibedakan menjadi HPK yang mempunyai tutupan hutan (forested) 6,3 juta ha dan HPK yang tidak mempunyai tutupan hutan (non forested) 6,5 juta hektar. Masalahnya adalah banyak kebun sawit ilegal (korporasi dan rakyat) yang masuk dalam kawasan hutan bukan dalam wilayah HPK tetapi masuk dalam wilayah tidak saja dalam kawasan hutan produksi terbatas (HPT) dan hutan produksi biasa (HPB) tetapi juga hutan lindung (HL) dan hutan konservasi (HK). Karena ilegal, sudah tentu tidak menggunakan mekanisme pelepasan kawasan hutan.
Kegiatan sawit ilegal inilah dituding sebagai biang kerok deforestasi. Luasnya hampir mencapai 3,1-3,4 juta ha. KLHK (Kemenhut sekarang) mencatat di kawasan HK 115 ribu ha, HL 174 ribu ha, HPT 454 ribu ha, HPB 1,4 juta ha dan HPK 1,2 juta ha. Secara ekonomi, sudah tentu negara dirugikan karena kebun sawit ilegal ini tidak membayar PNBP dari pelepasan kawasan hutan; DR dan PSDH dari potensi kayu dari land clearing; biaya pengukuran HGU; dan PBB. Secara ekologis dan hidrologis, deforestasi ini akan merusak lingkungan khususnya yang masuk dalam kawasan HK dan HL sebagai kawasan lindung.
Sawit memang termasuk jenis pohon yang mampu menyerap karbon, namun karena masuk golongan monokotil, maka kemampuan menyerap karbon tidak sebesar pohon yang hidup di hutan alam yang masuk dalam golongan dikotil. Apalagi sawit ditanam secara monokultur dan homogen maka fungsi hidrologis dan ekologisnya jauh di bawah hutan alam yang jenis pohonnya heterogen dan mempunyai struktur tajuk yang berlapis lapis. Oleh karena itu wajar apabila KLHK/Kemenhut sampai saat ini tidak merekomendasikan sawit sebagai tanaman hutan.
Jadi kalau ada keinginan memperluas sawit untuk meningkatkan produktivitas minyak sawit (CPO), mestinya menggunakan mekanisme pelepasan kawasan hutan dengan memprioritaskan pada kawasan HPK yang non forested (6,5 juta ha) atau mengintensifikasikan lahan sawit yang sudah ada (khususnya sawit rakyat) dengan sentuhan teknologi dan pemupukan yang memadai sambil menuntaskan pemutihan sawit ilegal dengan pendekatan ultimum remedium yang hingga saat ini berlarut-larut penyelesaiannya.
Masalahnya sekarang adalah bagaimana mengharmonisasi dan mengakomodasi ketiga kepentingan dan rencana besar Kementerian Kehutanan dengan lahan terbuka seluas 23,3 juta ha tersebut (untuk menghindari tudingan deforestasi dari Walhi dengan tidak memanfaatkan lahan hutan produksi yang masih ada tutupan hutannya) di tengah adanya kepentingan lain yang tidak dapat diabaikan juga seperti untuk penggunaan perhutanan sosial, pertambangan, fasilitas umum lainnya termasuk untuk perkebunan sawit melalui alih fungsi lahan (pelepasan kawasan hutan) dari hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK) yang juga merupakan bagian dari yang 23,3 juta ha seluas 6,5 juta ha.
Kali ini Raja Juli Antoni sebagai Menteri Kehutanan lagi diuji kecerdikan dan transparansinya tentang penggunaan dan pemanfaatan kawasan hutan agar segala kepentingan dapat terwadahi.